城市更新土地使用权出让与招拍挂政策的关系

依《城市更新办法》的规定，城市更新的类型主要有三种：综合整治类、功能改变类和拆除重建类。其中综合整治类因不改变建筑主体结构和使用功能，也不改变土地使用权的主体和使用期限，因此，此类城市更新不涉及土地使用权的出让。

对于功能改变类，依《城市更新办法》规定，会涉及到改变部分或全部建筑物使用功能，从而产生规划许可的变更问题，土地使用权人应按规定补缴相应的地价并与市规划国土部门签订土地使用权出让合同补充协议，其中原土地使用期限不足原土地用途法定最高期限的，补缴地价后予以补足。此情形下，因不改变土地使用权的主体，通过签订土地使用权出让合同补充协议方式，延长土地使用期限（即补足原土地用途的法定最高土地使用期限），只是对原有的土地使用权出让协议中关于土地使用年限条款的变更，并不会产生新的土地使用权出让问题。因此，功能改变类城市更新也不存在土地使用权出让的问题。

对于拆除重建类城市更新项目，在实践操作中，所涉及的土地使用权出让问题。大体上可分两种实施模式，一种为权利主体自行改造（包括委托、合作形式）实施模式，另一种为政府统一组织改造实施模式。

第一种模式下，实施主体在取得城市更新规划许可文件后，依《城市更新办法》规定，应与市规划国土部门签订土地使用权补充协议，土地使用年限重新计算，此种情况下，容易造成这样的误导：实施主体与规划国土部门签订土地使用权出让补充协议及土地使用年限重新计算的行为与国家的土地出让应适用招拍挂政策（如建设部《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》相冲突；

但在此，需要说明的是，在权利主体自行改造模式下，土地使用权使用年限并未到期，且政府在此过程中的作用仅仅是指导或引导城市更新活动，并没有作出房屋征收相关决定，国有土地使用权亦未收归国有；因此，出让本应作为原始取得土地使用权的一种方式，但城市更新中拆除重建区域范围内的地块进行出让的物权基础并不存在，也与“一物一权”的物权原理相悖；所以，市规划国土部门与实施主体签订土地使用权出让补充协议，约定土地使用年限重新计算的行为，并不违反国家关于国有土地使用权招拍挂的规定；对于该种行为的正确理解应该是，在市规划国土部门同意的情况下，原土地（房屋）的所有权主体通过签订协议的方式将原土地使用权出让合同中的权利义务转移给了实施主体，从而使原来的土地使用权出让关系，现转移于市规划国土部门与实施主体之间。至于土地使用期限的重新计算问题，实质上延长了原土地使用权的使用年限，但就延长的超过法定最高年限的部分，应理解为土地使用期间届满后的土地主管部门的（同意）续期行为，这亦不违反相关法律法规的规定（如《物权法》第一百四十九条规定：“住宅建设用地使用权期间届满的，自动续期。非住宅建设用地使用权期间届满后的续期，依照法律规定办理。……”）。

实践中，如光明新区的光明商业中心片区，就是由光明商业中心公司与光明集团之间签订补偿协议并自行理清土地及物业等经济关系后，向市规划国土部门提出同意由光明商业中心改造，并要求签订三方协议；这样的操作也是与上述的法律分析相一致的。

另需说明的是，即使以上的改造模式下，与实施主体签订出让合同被理解成为协议出让的情况下，也不违反广东省国土资源厅下发的《关于“三旧”改造工作的实施意见（试行）》中“涉及“三旧”改造的供地，属政府收购储备后再次供地的，必须以招标、拍卖、挂牌方式出让，其余则可以协议方式出让”的规定，并且城市更新项目用地属于《深圳市建设用地审批管理办法》（代拟稿）规定的协议出让用地范围。

第二种模式下，由政府组织实施拆除重建类城市更新项目，该情形下，政府对更新单元内的房屋依法进行征收，同时将土地使用权收回，之后通过公开的方式（招标拍卖挂牌方式）将更新单元内的地块出让给竞得人，由竞得人实施拆除重建类城市更新。此情形下，因更新单元内的地块已被依法收回，再进行出让时，已依（应依）国有土地使用权出让相关程序（招拍挂程序）进行，因此，此模式在实践操作中，并不与国家国有土地出让招拍挂政策相冲突，相反，这恰恰遵守了国有土地使用权出让的规定。

综上，在实施城市更新的过程中，依《深圳市城市更新办法》的规定与城市更新实施主体签订土地使用权出让补充协议，并不违反国家国有土地出让的招拍挂政策；其中当由政府主导组织的拆除重建类城市更新过程中，在土地使用权收回后，应注意通过招拍挂方式来进行选择城市更新实施主体，这与国家国有土地招拍挂法规政策也是一致的。