对我国工程建设招投标管理工作的思考

    工程建设招投标制度是改革开放后随着经济体制改革的不断深入逐步发展的，它是工程建设和建筑业管理改革的一项重要措施，是加强建筑市场管理的重要组成部分。
    全国各城市普遍建立了有形建筑市场，正从不规范逐步走向规范，按照市场化的要求开始趋于成熟。
目前还缺少与《建筑法》、《招投标法》和《工程质量管理条例》相配套，实用性、针对性、易于操作地方性法规，法规的条款内容弹性空间太大。
    在招投标过程中还有许多问题需要解决，有形建筑市场与我国市场经济发展的要求还有很大的差距。
    一、建筑业改革与发展的基本情况
    近几年，由于我国国民经济保持持续健康平稳发展，年均GDP增长保持在10%以上；基础设施、工业项目投资继续增长。
    基础设施投资2002年实际完成17666.6亿元，2003年实际完成22729.0亿元，2003年比2002年增长5062.4亿元，增长速度为28.7%。2004年的基本设施投资还要高出2003年。
    工业增加值2000年为25394.8亿元，2001年为28329.4亿元，2002年为32994.8亿元，2003年为41990.2亿元，2004年为54805.1亿元，2004年比2003年增长16.7%。
    工业总产值2000年为85673.7亿元，2001年为95449.0亿元，2002年为110776.5亿元，2003年为142271.2亿元，2004年为187220.7亿元，2004年比2003年增长31.0%。
    居民的消费和投资热点明显向建筑产品转移，表现最明显的是住房消费，住宅已经成为资本投向、资本运作最好市场。建筑业产业规模迅速扩大，在国民经济当中的支撑和拉动作用达到了历史高位。
    1、产业规模
    1）建筑业的产业规模。
   “十五”以来，我国建筑业呈现快速增长趋势。2004年国内生产总值136515亿元，比上年增长9.5%，2003年GDP增长率达到9.3%。2004年，建筑业产业规模达到新的历史高点。无论价值指标，还是实物指标，都有大幅度提高，效益指标也得到了很好的改善。全国建筑业企业完成建筑业总产值27745.38亿元，比上年同期增长4661.51亿元，增长20.2%。建筑业企业签定合同额43914.27%亿元，比上年同期增加7974.13亿元，增长了22.2%。
     2004年，建筑业企业完成房屋建筑施工面积291938.52万平方米，增长12.6%。
     企业数目有所增加，统计人数有所增长。2004年全国共有具有施工总承包、专业承包、劳务分包资质企业66874家，其中具有资质等级的总承包和专业承包建筑业企业53309家，比2003年的48688家增长9.5%。
2）勘测设计行业。
     2004年，勘测设计行业的企业数量、职工人数、业务指标的增长均在10%左右，营业收入的发展速度较快。由于近年来一些勘测设计企业的业务范围已经向工程总承包、施工承包拓展，呈现多元化、综合化的趋势，故营业收入也呈多元化结构。如果剔除专项设计、工程总承包与施工收入的增长（实际营业收入为1917亿元），与上年对比，实际增长为29%。
     总承包合同额比例加大。2004年工程勘察设计完成合同128392项，比上年增长7%；完成合同额199.59亿元，比上年增长28%。工程设计完成合同208298项，比上年增长6%。
产业集中度进一步提高，行业优势突出。勘测设计前10名企业的特点是：行业相对集中，主要集中在石油、石化、医药、冶金行业；而且主要集中在中央所属企业，中央企业占7家，地方企业占3家。前10名企业的总承包额154亿元，占全国总承包额466亿元的33%。
     勘测设计前100名企业行业相对集中。依次为：化工13家、冶金12家、机械10家、电力7家、石油、建材各4家。专项设计29家（装饰9家、建筑智能化6家、轻钢结构5家、环境与建筑墓墙各4家），说明这些行业由于其自身的特殊性以及历史原因进入总承包领域较早，积累了一定的技术力量和相关的技术人员（如化工、冶金、机械等），形成了一定的规模。100家企业的总承包额364亿元，占全国总承包额466亿元的78%。
     2、发展基础
     我国建筑业是一个发展较快的行业，又是国家的支柱产业，每年为国家贡献GDP 7%，而且还带动更多的上下游产业的发展，未来的发展基础是非常雄厚的，主要体现以下几个方面：
    一是我国城镇居民投资产品和消费产品向房地产转换，加大了建筑业的市场发展空间。当前，住房消费已经成为城乡居民的主流消费品，广大人民群众的住房正在经历着从无到有，从旧到新，从大到小，从简陋落后到舒适现代的普遍变化，这一阶段的市场需求强有力地支撑着建筑业的发展。此外，由于银行利率长期偏低，股市持续低迷，部分社会资金转向房地产，也促进了建筑业规模的扩大。
    二是新型制造业的快速发展，促进了建筑业的改造升级。随着我国社会主义市场经济体制的建立，民间资本的增加，经济发达地区的高新工业投资、资源、能源富集区、沿海重化工业投资都呈现快速发展的势头，支持着建筑业的发展。
     三是城市化的推进，进一步扩大了建筑业的规模。我国城市化的水平正以每年一个百分点的速度推进,1949年为10.6%、1958年为16.3%、1978年为17.9%、2002年为39.1%、2004年为41.8%。城镇化的发展过程带动了城市基础设施、住宅、学校、医院等生活配套设施的建设，必然带动建筑业的快速发展。
    3、改革情况
    1）现代产权制度改革明显加快。
    目前，建筑业大中型企业以股权多元化、中小型企业以民营化为特征的产权制度改革已经全面展开，加速推进。绝大多数地方企业已经完成了一轮改制；西部一些省份建筑业改制工作已基本完成；中央企业的二级企业的以资本多元化为特征的改制已全面展开，三级及四级企业的改革已经基本完成；企业正在深入进行二次改制，完善法人治理结构；建筑业上市数量不断增加。
    中国石化工程总公司（CNCEC）为实现做大做强的战略目标，公司以加快建立现代企业制度，推进企业改革为突破口，全面提升公司的整体竞争和抗风险能力。
    一是积极推进现代企业制度建设，加快总公司的公司制改革步伐。积极做好总公司实现由按《企业法》登记、受《企业法》调整，改变按《公司法》登记、受《公司法》调整的公司制改革的各项工作。
    二是坚持“有进有退、有所为有所不为”的原则，全面推进子公司股份制改制。鼓励和支持各子公司发展不同所有制资本相互参股的混合所有制经济。鼓励和支持各子公司在境内、外上市。对资产优良并且能创造较高效益的主要子公司，坚持所出资的国有资本占改制后的有限责任公司、股份有限的绝对控股地位。
    三是对传统的施工企业，积极探索建立多元化股权结构、专业化的经济实体，走向市场，独立经营的新路子。
四是加快主辅分离、辅业改制步伐，多种途径办社会职能。
2）产业结构逐步优化。
     一是在建筑业发展过程中，经过政府的引导和企业的自身调整，行业组织结构趋向合理，整个行业基本上形成了宝塔型的企业组织结构。
     二是企业围绕建设核心竞争能力，强化技术、资金、机制、市场、功能等关键竞争要素，打破部门、行业、地区所有制的限制，在广泛的空间展开了兼并重组、资源优化配置活动。一些企业注意通过重组强化自己的专利技术或独立技术，或者依靠专利技术和独立技术扩大规模；一些企业通过重组目标企业扩展市场空间，扩大市场覆盖面；一些企业通过兼并，强化自己的总承包、国际承包功能；一些企业通过兼并解决影响企业发展中存在的严重资金不足问题。
     通过产业结构调整，建筑业的产业集中度进一步提高。建筑市场份额进一步向优势地区和优势企业集中，2003年，全国完成建筑业产值排名前八位的省市为：浙江、江苏、广东、山东、四川、北京、上海、辽宁，共完成产值13081.83亿元，占建筑业总产值的60%。浙江、江苏两省市场份额已经占全国的1/5以上。
    3）工程总承包市场正在扩大。
    在开展工程总承包的初期，一些企业的承包额只有几百万元、几千万元，目前一些企业已经有能力承担几亿元，乃至十几亿元或几十亿元，项目的总承包。如中冶京诚工程技术有限公司2004年度工程总承包合同额超过40亿元（占当年全院签定合同总额的88%），两个10亿元以上总承包项目已经建成。
    工程总承包的行业推广面不断增加。以前，工程总承包在技术性强、工艺性要求较高的石化、化工行业工程项目中推行的较为普遍。但近两年，冶金、纺织、电力、铁道、机械、电子、石油、建材等行业工程项目的工程总承包也开展起来。铁道部第四设计院近两年承接了40个总承包项目，总承包额10.35亿元；中国联合工程总公司总承包项目36项，总承包金额10亿元。
    二、工程建设招投标的进展情况
    改革开放二十多年以来，建筑市场工程承发包从政府指令性计划分配任务，到施工企业自己上市场揽取业务，再发展到今天的各地建立了有形市场，通过市场竞争取得业务。可以说，这是一个循序渐进、逐步发展的过程，对于建筑招投标管理和有形建筑市场管理工作，以从不规范到逐步得到规范，从无场到建立建筑有形市场是一个可喜的成绩，不小的进步。
    2001年以来，国家把建筑市场作为规范和整顿市场经济秩序的重点，各地投入了大量人力物力展开了声势浩大的整顿活动，也查处了一些典型案件，然而并没有从根本上扭转较为混乱的市场秩序。建筑市场整顿从1986年以来几乎年年进行，但建筑市场依然是违法违纪案件的高发区，只不过不同阶段发生在不同类别的人群中。建筑市场存在的问题积重颇深，不是靠权益之计和“运动战”所能解决的，必须从建筑市场运作的制度设计中寻找原因，对症下药，才能达到轨范市场的目的。
    近年来，各级建设行政主管部门以建立统一、开放、竞争、有序的建筑市场为目标，深化招标投标制度改革，不断制定相关法律法规，健全市场的服务功能，加大监管力度，提高工作质量，推动工程量清单招标，探索科学合理的资格预审制度。
    1、工程招投标率不断上升
    据国家统计局统计，2001年—2004年全社会实行招投标工程的面积占全社会房屋建筑施工总面积的百分比分别为72.2%、76.7%、76.7%和80.2%。2004年北京市招标办共办理招标项目4656项，甲方备案价1252亿元，中标价1182亿元，其中实行公开招标的工程3501项，公开招标率75.2%（未公开招标的为非国有项目）。
    2、各地政府非常重视招投标管理工作
    各级建设主管部门针对工程招投标活动中存在的突出问题，制定了相应解决办法，规范了招投标活动。如重庆市招标办为保障招投标活动当事人的合法权益，规定施工招投标资格审查的必要条件和附加条件，招标人不得擅自提高资质要求，有效遏制了一些业主利用资格审查环节，对报名的施工企业采取随意确定投标人的现象。安徽省以实现施工许可工程项目全省联网发放管理为基本手段，在建筑工程招投标活动中实行项目经理（建造师）中标工程全省联网查询，有效防止了建筑工程招投标活动中因投标项目经理（建造师）承揽多项工程施工任务、异地同时承揽工程施工任务而引发的挂靠、转包、违法分包行为。
各地通过制度建设，不断研究出台新的市场管理办法，促进了工程招投标制度的逐步完善，提高了招投标公正度。
    3、加强了工程招投标执法监督检查工作
    招投标市场重在管理，管理的主要手段在于执法。各级招投标监管机构积极改进监管方式，完善招投标各项工作原则，通过备案管理、过程监督、依法查处等手段，不断加大对招投标活动进行全过程的监督检查。目前北京、河北、辽宁、山东、云南、厦门、青岛等招投标办实行了公务员管理或者办公经费财政拨款，保证了工作经费，也便于落实中央提出收支两条线的要求。
    4、工程招投标的配套法规逐步完善
    健全的法律体系是做好招投标工作的基础，为强化招投标管理工作，建立规范有序招投标市场，国家出台了《建筑法》、《招投标法》，《房屋建筑和市政基础设施工程施工招投标管理办法》、《工程建设项目货物招投标办法》（建设部、发改委），对货物招投标进行了规范。此外，《招标代理合同示范文本》也将颁布。
随着一系列法规的相继出台，工程招投标的法规体系逐步得到建立健全，我国房屋建筑和市政基础设施工程招投标法规体系将逐步形成，为依法招投标奠定了基础。
    三、在工程建设招投标管理工作中存在的主要问题
    当前由于工程建设管理体制改革相对滞后、建筑市场供求失衡，以及招投标管理制度尚不完善等原因，在招投标活动中还存在许多问题。
    1、 法律法规不完善，配套法规太少，弹性空间太大
    目前，建筑工程招投标的法规主要是《招投标法》、《建筑法》及建设部令和各地相关规定，法规只能规定了一些方向、原则和要求，条款不可能写的太细，法律法规的配套法规（包括部令和地方法规）又十分缺少，有的地方也出台了相类似法规，但普遍缺少操作性和针对性，这样就容易给业主或委托代理机构留有弹性的空间。
   只要有弹性空间，就会出现管理真空。市场越成熟，竞争越激烈，应当要求法律法规越严密，条文越详细，超作起来才能越简单。因为法规提供的微小弹性空间都有改变招投标程序的可能，都会影响评标结果。
   2、招标程序和评标方法需要进一步完善
现行建设工程公开招标程序有许多因素不利于公开招标工作的开展，如招标信息渠道不畅，有些信息缺乏公开，不能做到共享，资格预审不严密，评标采用的大分制易于参杂一些人为因素，业主和代理机构在操作上有倾向行为等。招投标中出现的问题，往往在履行程序上，而程序上主要还是出现在能否做到条件公开、程序公开、操作公开。
    3、违规操作行为较为普遍，干扰了招投标市场
    在招投标市场中，目前违规行为应当说较为普遍，这里有法规不健全的地方；有市场管理不规范的地方；有规则设立不科学的地方。主要还是权力的利用、利益的分配、行业保护和地方保护造成的。
    如有的业主规避招标，将应该公开招标的变为邀请招标，将应当邀请招标的变为直接发包；有的业主与招标人或招标代理机构串通，搞明投暗定，走过场，弄虚做假；有的业主在中标之后搞阴阳合同，要求施工企业垫资，与中标的合同迟迟不执行；有些投标人之间串通投标、围标，以虚作假和其他不正当手段骗取中标；部分招标代理机构行为不规范，不能严格执行法律法规。招投标一些重要环节资格预审、评表标等也需要进一步规范。
    4、行业垄断、地方保护、行政干预，影响招标工作发展
前些年，行业垄断、地方保护、行政干预在我国是比较普遍的。《建筑法》、《招投标法》等法律法规出台后，再加上检察部门作为重点工作对建筑市场进行检查，形势有很大好转，市场公开化程度有很大提高。但有些行业和地方为保护自身利益，在招投标活动中继续搞政策倾斜，或在程序和条件上限定投标人范围，在评标过程中采取不公正的行为，严重影响了招标工作的开展。
    四、深圳市工程建设招投标管理工作的具体做法
深圳市是我国改革开放的试验田，许多工作都走在各地的前面，工程建设和建筑业管理工作更为突出。他们的招投标管理工作起步早、法律法规也比较健全；有形市场建立的比较早、公开化程度高；招投标示范文本设计的比较规范、适用。深圳市的工程建设招投标管理和建筑有形市场管理工作经验值得我们借鉴。
    1、主要经验
    1）相对完整的规章制度体系已初步形成。近两年，他们分别出台了《关于进一步加强建设工程施工招标投标管理的若干规定》、《建设工程招标投标指南》、《评标委员会工作程序》、《招标投标资料归档管理》《关于评标过程中“废标”原则》、《建设工程招标投标情况报告（主要内容和示范文本）》等规定和文件。
他们以法律、法规、特区招投标条例为主体，配套的规范性文件为支撑，示范文本和服务指南、招投标指引为补充，形成了较为完整的招投标规章制度体系。
    2）招投标行为明显规范。他们认为有形市场长期存在的问题，大部分与招投标行为不规范直接有关。重点抓好招投标程序、入围条件和评标方法。通过限制业主进行资格预审且不让其参与评标活动，有效约束和规范了招标人的行为。另外，对政府业主进行了体制创新，成立了建筑工务暑。除水务工程、交通工程扔由有关单位行使部分基建管理权外，教育、卫生、公安等政府其他部门不再行驶基建管理权。
   3）监管和服务水平显著提高。推行行政审批制度改革，简化招投标备案手续，实现一站式、窗口式服务，做到正常备案事项即来即办。招投标周期由原来两个月缩短到目前的25天左右，采取简易招标方式的周期不到10天，大大提高了招投标工作的效率。
    2、突出问题
   1）招投标制度还不够完善，部分工程在招投标过程中出现恶性价格竞争。在招投标过程中，有些工程中标价相对标底降幅达50%，涉及结构安全的桥梁等工程下降30%到40%。
   2）个别工程仍然存在围标、串标的情况。围标、串标的行为不仅是建筑市场违法、违规行为，而且影响了有形建筑市场的公平竞争，严重扰乱了建筑市场秩序。
   3）招投标改革体现了“三公”原则，但“择优”原则突出不够。由于改革资格预审制度后，预审承包商未及时推出，招投标活动在强调“公开、公平、公正”的同时，择优的问题未得到较好解决。
   4）中标后续管理还有待加强。有形建筑市场和施工现场缺乏联动，一些中标人的投标承若在施工履约过程中未切实履行，招投标成果未得到最终落实。
   5）建筑市场诚信体系尚未健全。建筑市场的诚信档案未建立，市场主体的诚信意识不强，对市场主体的不良行为记录和处理尚不规范，工程担保的作用有待进一步发挥。
   3、近期主要工作
   一是继续坚持招标投标“三公”原则。完善资格预审程序和标准，建立和完善预选承包商制度，实现对招标人的择优，继续遏制恶性价格竞争，维持招标工程的合理中标价水平。
    二是创新评标方法，体现择优原则。推广使用1-B发和二次平均法，放宽使用综合评估法，谨慎使用1-A法，保留完善抽签法，限制使用最低价法，鼓励创新评标方法。
    三是预防和打击围标串标等违法违规行为。从完善程序和方法上解决围标串标问题。对围标串标的投标人采取停标、清出出场、清出预选承包商名录、取消个人执业资格等处罚措施。
   四是加强建筑市场的诚信建设。出台和完善《深圳市建筑市场主体不良行为记录与处理办法》。建立市场主体诚信档案，建立投标人履约评价体系。深化工程担保制度改革，充分发挥工程担保的作用。
   五、工程建设招投标管理工作中重点应当解决的问题
   加强对我国招投标管理和建立有形建筑市场是建筑业发展的需要，是市场经济发展的需要，是我国加入WTO后与国际接轨的需要。虽然这些年经过国家和各级政府的大力推动和培育，已经有很大进展，但要解决的问题还很多，下面着重谈几点：

   1、要提高对招投标管理和建立有形建筑市场重要性的认识
   在我国实施公开招投标的目的，就是充分发挥市场配置资源的基础性作用，发挥市场调节的功能，用市场经济的手段解决有形市场存在的问题；通过建立市场竞争机制，推进行业发展、企业发展，培育优势企业做大做强，淘汰一批竞争力弱、信用差的企业，缓解市场供求矛盾；便于向国际惯例靠拢，与国际市场规则接轨。
   2、解决无场或有场不规范的问题
   国务院办公厅转发建设部、国家计委、监察部《关于健全和规范有形建筑市场的若干意见》（国发2002.21号），明确提出了房屋和市政基础设施工程项目，包括工程项目的勘察、设计、施工、监理，以及与工程建设有关的重要设备、材料的采购，必须进入有形市场交易，并接受建设行政主管部门的监督管理。可以说，目前全国大部分城市都已建立有形建筑市场，但也有个别城市还没有建立起来，要督促尽快建立。
在已经建立有形市场的城市，要重点加强规范和管理：对有形市场的管理，提高服务质量，按照信息公开化、交易公平化、服务规范化的原则，拓展有形市场服务功能，建立市场主体各方信用档案，切实发挥有形建筑市场的服务、协调、监督的作用。
3、规范招投标活动，加强监督管理
目前我国正处于经济的快速发展、城镇化的快速推进时期，每年的工程量都非常大，其中很大一部分是政府投资工程，有形市场的建立，规范招投标活动，加强对建筑工程的全过程监管，主要针对的还是政府投资工程。就是因为政府投资工程保证的是人民的利益，管理最混乱，出现的问题也最多的地方。发达国家对公共资金的项目监管是非常严格的，不仅有比较健全的法规和监管措施，还有专门的监管机构和专业人员，不仅监管全过程，还要重点对公共资金采购进行监督管理。
在规范招投标活动方面，一是应当重点规范业主和代理机构的行为，往往出问题根子都在这里。二是重点规范评标专家。有的专家工作不认真，也有的专家有违规现象。要建立考核和优劣淘汰机制。三是抓住程序、标准、条件等几个重要环节，规范资格预审、探讨设立评标指标体系、推行、完善公示制度。四是预防和打击围标串标等违法违规行为。
抓好对招投标的监管，明确对招投标如何监管、监管的对象、监管的内容、监管方式。一旦发现问题，应严厉处罚责任人，限制其从事招投标活动，对责任人及企业都应当有比较严厉的处罚手段。
4、加强对招标工程的后续监管
目前，施工现场监管以质量强制性标准和安全文明施工规范为主要依据，对招投标文件承诺的实际履行情况不作为监管内容，造成“两场”脱节。建议建立工程项目手册，作为“两场”联动的纽带，将投标主要承诺反映在工程项目手册上，并作为后续监管的重要依据，此举意在掌握专业工程规避招标、转包、挂靠、违法分包行为。加强对安全文明施工措施费支付使用情况的监管。投标人均已将利用对安全文明施工措施费作为非竞争性费用在投标报价中单列。但在工程实施中，招标人是否按规定的标准、程序支付，中标人是否专款专用，用到实处，需要进一步进行监管。
5、加强建筑市场的诚信建设
建筑市场主体不自律、行为不规范、不讲诚信，一个重要的原因就是在行政审批制度改革和政府职能转变后，建筑市场的诚信体系未及时建立起来，形成行政管理的“盲区”。所以，加强建筑市场的诚信体系建设成为保证市场各项行为的基础。
建立市场主体诚信档案。包括投标人诚信档案、中介机构诚信档案、评标专家诚信诚信档案、注册执业人员诚信档案等。
制定，《建筑市场主体不良行为记录和处理办法》，明确行为种类、行为认定、记分方法、记录责任人、相应处理规定等。
建立投标人履约评价体系。协助质检、安监、造价管理部门建立投标人履约评价体系，并与评优相挂钩，与入选预选承包商名录相结合。
深化工程担保制度改革。强制性工程担保制度已普遍实施，但从索赔案例和解决纠纷的实际情况看，未达到制度设计的预期效果。
诚信体系建设是保证落实国家各项政策法规，推进社会进步、行业发展的重要基础，是我国保持我国市场经济健康发展的需要。在我国建筑业率先开展诚信体系建设，是有条件的，有比较好的市场发展基础，进入市场的时间比较早，法律法规比较健全，市场化程度较高；国家和社会需要建筑行业做出建立诚信体系的表率，不仅要解决拖欠工程款和农民工工资长期老大难的问题，还要解决工程质量、效率国民经济持续发展的问题。

对政府投资工程管理方式改革的分析

一、基本概念
政府投资工程是在我国改革开放和现代化建设的实践过程中逐步形成的。政府投资工程就是使用“财政性基本建设资金”投资建设的工程项目。具体地讲，政府通过财政投资、发行国债或地方财政债卷，向证卷市场或资本市场融资，利用外国政府增款，国家财政担保的国内外金融组织贷款以及行政事业性收入等方式独资或合资建设的工程。
二、主要管理方式
改革开放，经济的快速增长，城市的规模扩大，促进了政府投资工程投资、数量、规模的快速增长。由于投资主体的多元化，行政管理的独立和分散，政府投资工程呈现多种方式，主要有以下几种：
项目法人型：按照国家计委《关于实行建设项目法人责任制的暂行规定》（1996年673号）要求，经营性建设项目必须组建项目法人。项目法人为依法设立的独立性机构，对项目的策划、资金筹措、建设实施、生产经营、债务偿还和资产保值、增值，实行全过程负责。像山峡工程、深圳的盐田港、地铁工程以及各地的高速公路建设等。
工程指挥部型：这种工程的组织形式，一般临时从政府有关部门抽调人员组成，负责人通常为政府部门的主要领导。当工程项目完成后，即宣布解散。目前，一些大型的公共建筑、市政工程以及环境治理工程等，多采用这种方式。一些平时没有项目或项目很少的单位，由于没有常设的基建管理机构，在实施项目时也常常会临时组建工程管理班子，一般称为项目基建处，管理方式与工程指挥部基本相同。
基建处（室）型：多数行政部门，如教育、文化、卫生、体育等，以及一些工程项目较多的单位均设有基建处（室），在这种模式下，具体项目一般由基建处实施，单位主要进行常规的行政性管理。
专业机构型：这是近些年随着改革的不断深化，我国一些地区通过探索而出现的对政府投资工程新型的管理方式，按管理机构的性质划分，有政府机关型、事业单位型、企业型。
1、政府机关型。即由政府主管部门直接负责工程项目建设管理。如陕西省设立了“陕西省统一建设管理办公室”。该办公室的任务是负责全省政府投资项目的统一建设与管理，把原属于政府各局的工程项目实施集中统一管理、建设，并撤消设在上述各单位的基建处。深圳市成立了公务局，基本上将全市的政府投资工程项目全部实施集中管理。
2、事业单位型。即政府设立专门的事业单位，从事建设工程的管理，如上海市浦东新区建设局下设专门的工程建设管理公司，该公司为非盈利性机构，专门负责政府投资的部分市政基础设施项目的实施管理。
3、企业型。即在项目计划确定以后，由有关政府部门委托一家企业代行业主职能。如重庆市的城市建设发展有限公司，该公司类似于国外的项目管理公司，其任务就是负责政府委托的工程项目的建设。即政府把政府投资的工程项目托管给该公司，由该公司负责全过程的建设实施。
对于我国政府投资工程管理方式的现状可以概括为以下几个方面：
一是缺乏统一的管理制度和原则，各个城市做法不一，在体制和管理方式上基本上是各自为政。
目前国家和地方基本上没有政府投资工程管理制度，对政府投资工程管理体制也不统一。因此，各个地方基本上是根据自己的需要来确定政府投资工程管理方式。以城市基础设施建设管理为例，有的城市政府投资工程是以政府直接管理为主，有的城市是设一事业单位进行管理，还有一些城市成立公司实施管理。成立公司的，公司的职责范围又有不同，有的公司是投融资、建设为一体的，有的公司则是专司建设工程管理。
二是沿袭政府投资工程的传统管理理念和模式，同时又结合本城市的需要有所改进，主流模式仍然是以非专业的分散管理，业主自建自用为特征。
现行政府投资工程管理方式，还没有统一的管理原则，缺少专门的法律法规。包括项目的立项、可行性研究、工程发承包、工程实施管理、工程竣工验收等；对于政府投资工程的管理责任主体没有得到很好的落实，责任体系不健全；还有小农经济自建自用的意识，不重视专业机构的建设，不重视专业人士的作用，没有充分发育和利用中介组织；资金所有人和使用人的定位不明确，缺乏接受公众监督的意识。
三是许多城市已经意识到对于政府投资工程改革问题的必要性和紧迫性，正在着手进行改革，改革的趋势是实施专业化的集中管理。但有些城市还处于观望和等待，改革步伐缓慢。
三、目前我国政府投资工程管理方式存在的主要问题
可以说，目前我国政府投资工程管理方式还是处于计划和市场转换的不规范时期，存在的问题是多方面的，下面主要谈几点：
1、 造成了资源的极大浪费。
目前，大量政府投资工程是使用单位组建项目管理班子，搞“大而全、小而全”，造成了社会资源的重复配置，浪费了大量的人力、物力、财力。根据对原深圳市政府投资工程管理情况的调查，深圳市的市民中心、会站中心、少年宫、图书馆、音乐厅、电视中心、游泳馆等项目的筹建班子，每个多则30人，少则10几人，另外还要聘许多社会人员。
另外，作为工程项目的管理班子是非专业性的临时机构，其介入政府投资工程管理具有偶然性和间断性，工程建成后，项目管理班子即行解散，使得经验和教训都是一次性的，难以完成经验积累工作，更谈不上建立数据查询及趋势预测的管理信息系统，所以管理水平无法有效提高，还导致业主的各项责任难以真正落实，而且解散后的项目管理班子人员又很难安置，产生的问题很多。可见，就项目设置管理班子这种小规模的生产方式日益显见其弊端，在政府投资工程上实施专业化管理已经势在必行。
2、管理难度大，为腐败搭建了温床。
我国大量的政府投资工程是由使用单位组建管理班子，形成投资管理、建设组织实施管理、建设监管和工程使用单位四位一体的现象。在经营性项目中，由于实行了项目法人负责制，相对来讲，对项目管理者有一定的监督、考核机制，在一定程度上可以抑制其投资的冲动。而在非经营性项目中，由于目前尚未有形成有效的制约机制，难以抑制管理单位追求自身利益的行为，导致大量的工程概算超估算、预算超概算的“三超”现象发生，投资难以控制。
1）建设的组织实施与工程成果使用单位分不清。
目前，项目的业主就是今后的使用单位，使用单位充当业主，致使投资失控，“三超”现象大量存在。由于工程项目建成后的使用者担当工程项目的建设管理者，实行建、管、用合一，本意解决责、权、利的统一问题。在政府投资工程中，所有者与使用者的利益是分离的，由于是政府承担了投资风险，使用者为了单位或个人的利益，就有可能放弃所有者或单位的利益，在工程建设中，擅自扩大估摸，提高建设标准，甚至故意搞钓鱼工程。尤其是对于非经营性政府投资工程，其投资效果难以衡量，很难追究项目管理者的责任，造成投资的大量浪费，更有甚者，不乏管理者利用职权，贪污腐败，扰乱了建设市场的正常行为。
2）建设项目的投资管理、组织实施管理和建设监管同位一体。
由于政府投资工程的业主是政府，作为行业或地方的主管机构和部门，可能既负责项目的组织实施，又行使建设市场监管的职责，这无亦于运动员与裁判员二任一身，其间规则制定的公正性和规则执行的透明性说不清楚。对政府投资工程的业主来说，会造成监管不力的局面，一些有关建设市场和建设管理的法律法规对政府投资工程缺乏约束力。业主可能不执行法定建设程序，造成政府投资工程的效果与质量难以控制，这种现象主要是由于政府的行政管理职能和具体项目的实施管理职能没有分清造成的。
由于政府投资工程管理中，责、权、利划分不清楚，有关监管体系没有能够完善起来，造成政府投资工程的业主单位缺乏有效的监督，再加上非经营性政府投资工程的实施单位又不用承担风险，形成了业主行为的不规范现象严重，并且已经成为建筑市场秩序混乱的一个重要根源。
据些年统计，在被查处违法违规行为中，属于业主违法违规行为的政府投资工程占80—90%。更为严重的是，有一些主管人员在项目建设过程中收收贿赂，违法违纪，在党和群众中间造成了极坏的影响。最近我国建设领域经常发生一些贪污腐败案件，其中很大一部分都与政府投资工程有关。
3、管理混乱、质量低下，非专业化范围太大。
与国外政府投资工程管理设置专门机构不同，我国一般是根据项目的需要临时设立项目管理班子，管理者多不是专业人才，造成对政府投资工程的管理缺乏专业性，管理质量很难提高。
许多政府工程，如学校、医院、自来水厂、污水处理厂等，都是临时组建项目班子进行管理。由于工程建设的管理具有很强的专业性、技术性，特别是政府投资工程多是关系国计民生的重点工程，对工程质量、工期、造价控制要求都很高，由临时组建的项目班子进行工程管理，其人员素质参差不齐，许多人员不了解国家的有关法律法规和工程建设的标准规范，不熟悉法定建设程序，甚至缺乏起码的工程建设知识，而且，这些临时项目班子的负责人多由单位或地区的行政领导担任，在实践中也出现了一些违反工程建设基本规律和客观科学规律的问题。由这些外行业主进行政府投资工程的管理，会导致工程建设过程中投资浪费，建设效果差，甚至产生大量的质量、安全问题。
四、“代建制”是对非经营性政府投资工程管理的一项重要改革
“代建制”的提出是在2004年7月《国务院关于投资体制改革》文件中提出来的。在这个文件中主要突出了两点：
一是改革项目审批制度，落实企业投资自主权。彻底改革现行不分投资主体，不分资金来源，不分项目性质，一律按投资规模大小分别由各级政府及有关部门审批的企业投资管理办法。对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批，区别不同情况实行核准和备案。这是一项很重要的改革，减少了企业负担，缩短了办事程序，给了企业投资自主权。
二是加强政府投资项目管理，改进建设实施方式。重要一点就是，对非经营性政府投资工程实行“代建制”。 “代建制”， 即通过招标等方式，选择专业化的项目管理单位负责建设实施，严格控制项目投资、质量和工期，竣工验收后移交给使用单位。
三是为增强投资风险意识，建立和完善政府投资项目的风险管理机制。这一点非常重要，如何保证政府投资项目不出风险或少出风险，首先要建立风险管理机制，政府相关部门切实负起责任；其次要建立风险保障机制，要设立风险保证金；第三是加强政府投资项目的中介服务管理，对咨询评估、招标代理等中介机构实行资质管理，提高中介服务质量。
实施“代建制”是对政府投资工程项目管理的一项重大的改革，他的意义不仅在于管建分离和减少腐败问题，而在向市场经济迈出跨越式的一步。
五、国内外政府投资工程管理方式
1、美国政府投资工程管理方式：
美国各州对政府投资工程管理的方式大致相同，即由少数几个专业部门对本级政府的政府投资工程进行专业化的管理，例如美国的密苏里州，其政府投资工程主要由州运输局和设计处负责管理。州运输局有6000多雇员，分布在10个地区办公室和支持中心，这些雇员负责实施国家第六大运输系统——一条长32000公里的公路系统的运行，决定有关公路的定位、设计、港口和运输系统。设计建设处负责州运输所属的设施以外的绝大多数的州公共设施的设计、建设、更新和修理工作。其下属的技术服务中心有100多名雇员，下设建设服务小组、合同服务小组、设计服务小组、设计审查小组、管理支持小组、计划和规划小组、项目管理小组、节能审查小组、特殊项目服务小组等，分别负责不同类型政府工程的不同阶段、不同内容的工作。
在联邦政府投资工程实施的过程中，最终用户部门以及管理与预算办公室、国会以及财政部都要以不同的形式参与，最终用户一般要参与审定设计和验收工程，管理与预算办公室要对项目的预算进行审定，预算还需经国会批准后方可继续进行，财政部负责工程建设资金的集中支付。
由于政府投资工程花的是纳税人的钱，即政府代表的是国家利益，因此美国政府在投资工程有着一般业主所没有的权力，如政府部门有权力在认为“符合政府利益”的任何时候中止合同，这时候承包商有权力就其已完成的工作要求补偿。
为了防止政府投资项目实施中的腐败行为，保证投资效果，有相应的监督机制。美国对联邦政府投资项目实施监管的主要部门是国会的美国总会计师事务所下属的总审计署办公室，他有权力对行政机关的投资计划进行评估，可以接触所有政府的文件，就政府机关的支出提出建议，而且可以对项目进行审计。
2、日本政府投资工程管理方式：
国土交通省是日本宏观管理政府投资工程的机构，担负着政府投资工程的决策和计划的测定，下设的都市地域整备局、河川局、道路局、住宅局、铁道局等业务部门，负责整个政投资工程的管理和监督、立项及资金的审查。日本的绝大部分政府投资工程都是采取企业化的经营管理。
根据建设业发和会计法规的规定，日本的政府投资工程合同必须签定合同书，在签定合同的同时，必须要有合同的保证。合同保证是指当承包商不能履行合同时，为避免发包者的损失，在会计法规中规定了合同保证金的交付制度。
日本总理府设置了政府采购投诉检讨委员会，专门接受国家、政府机关的协定对象工程的投诉，以此方式对政府投资工程进行监督。
3、香港政府投资工程管理方式：
香港将政府投资工程划分为经营性项目和非经营性项目。重点管理非经营性项目。非经营性政府投资工程重要由香港特别行政区政府的工务局管理。工务局下设建筑暑、土木工程暑、渠务暑、机电工程暑、路政暑、拓展暑、水务暑等7个工务部门，以及机场工程统筹暑和港口工程统筹处等2个协调机构。
香港政府对于公共工程的项目立项、招标投标、质量安全管理、资金拨付管理，都有一套严格的规则，并且完全按照规则办事。工务部门虽然属于政府机构，但是其行驶政府的业务职能组织工程实施时并不享有任何特权，同样要受到包括《环境影响评估条例》、《建筑物条例》、《消防条例》、《水务设施条例》、〈香港机场（管制障碍）条例〉在内的近20个建筑规例的约束。同时在资金支付等问题上还要受到库务暑等政府机构的监督。
香港建设工程合约一般采用标准合约文本，其主要的标准合约有三类，即香港政府土木工程标准合同、香港政府建筑工程标准合同和香港则量师协会标准合同。在工程实施过程中，工务部门都要派出本部门的工程师或委托外聘的顾问工程师常驻地盘监管工程的进展，监督合约的执行。
4、深圳市政府投资工程管理方式：
深圳市政府投资工程管理采取“相对集中”的原则，对于政府投资的市政工程、“一次性业主”的房屋建筑工程、公益性工程全部纳入建设行政主管部门集中统一管理。管理方式主要学习香港的做法。
5、上海政府投资工程管理方式：
上海市政府投资工程管理体制的改革自2001年启动。根据上海市政府关于建设体制要实现“政府组织，企业运作，市场竞争，形成合力”的要求，建设主管部门于2001年12月出台了〈关于推进政府投资项目建设管理体制改革试点工作的实施意见〉，将改革的目标确定为建立同社会主义市场经济体制相适应是，决策科学化、管理专业化、行为规范化的政府投资项目建设管理体制和运行机制。对建设交通系统“政府投资工程”管理方式是实现政府投资职能与投资管理职能的分离、投资管理职能与工程管理职能的分离。从而切实转变政府职能，确定投资主体地位，形成工程管理市场，进而最大可能地发挥投资效益，防范投资风险，提高建设和管理水平。
上海市建设交通系统在改革试点期间重点做以下三方面的工作：
一是调整政府有关投资管理职能；将一批政府局包括水务局、市政局、绿化局、环卫局、交通局、住宅局的有关投资管理的职能移交政府性投资公司。
二是完善政府投资公司职能。政府对公共项目投资的职能，主要通过投资公司的运作加以履行；政府对公共项目建设的管理，主要通过投资公司和社会中介组织（工程管理公司）行使。受投资公司委托的工程管理公司等，均在界定的职责范围内形式权力、履行职责、不受其他单位的干预。
三是培育与发展一批工程管理公司。承担政府直接投资项目的技术储备、项目投资、工程管理的企业，原则上应通过公开竞争。
六、对我国政府投资工程管理的几点思考
1、将实施政府投资工程作为政府的重要职责。
发达国家和地区政府对于政府投资工程的直接实施管理是政府的一项重要职责。我们看到发达国家和地区几乎都有实施政府投资工程的专门机构，而我们的基本状态还是分散管理，由最终用户做业主，由此引发多方面的弊端，我们非常需要借鉴发达国家专业化的管理方式，将政府投资工程作为政府管理的重要职责。
2、对政府投资工程实行相对集中的专业化管理。
对于政府投资工程，一般都根据其专业性质分别由不同的政府专业机构进行非常严格的管理，由政府专业机构行使业主的职能，对政府投资工程的实施进行全过程的集中管理，建设完成后，再交付使用单位使用。
3、工程项目最好实施集中采购。
发达国家和地区政府非常重视政府采购，国际上大多数采购职能都是独特的，需要掌握专门的知识才能成功地完成，集中采购允许采用专家并使专家的技术在不断的采购实践中得到不断提高；集中采购便于明确责任，因为在采购权力分散时，很容易产生规避责任的情况；集中采购还便于保证采购者立场的客观性；集中采购有利于提高运行效率，通过合并采购过增加采购量而降低价格；集中采购也便于管理，使政府的规则更容易得到实施。
4、政府投资工程严格按规则办事。
发达国家普遍对于政府投资工程的管理设有专门的法律法规和专门的合同。政府投资工程的管理方式、管理机构、运作方法与私人投资有所不同，所以，制定相应的法律法规就是必不可少的一项工作。如结构需要法定，管理方式需要法定，所有运行规则需要法定。
从政府投资工程管理的需要来改进和完善我国建设工程管理的法律法规制度，是必须进行的一项工作，有的发达国家甚至不惜牺牲效率，也要保证依规则办事。这是政府直接实施政府投资工程合理机制的重要支撑。这样，可以有效地避免人为因素，排除出于不同利益目的的管理干扰，保证政府投资工程达到预想目标。
5、加大非经营性政府投资工程透明度。
任何人对于政府投资工程的实施过程可都具有知情权，政府投资工程要接受多方面的监督，保证了政府投资工程实施的廉洁、公正。对于政府投资工程管理部门严格的监督机制体现在以下两个方面，一是建立严格透明的操作程序，从制度上保证工程管理的有效进行。二是严格的外部监督行为，可以向有关监督部门投诉。
6、强化非经营性政府投资工程的执法力度。
实行“代建制”，是对非经营性政府项目管理的一种方式，效果如何关键在于对政府投资项目的审计监督。要建立和完善政府投资监管体系，建立政府投资责任追究制度。对工程咨询、投资项目决策、设计、施工、监理等部门和单位，都应有相应的责任约束，对不遵守、法律、法规给国家造成重大损失的，要依法追究有关责任人的行政和法律责任。完善政府投资制衡机制，投资主管部门、财政主管部门以及有关部门，要依据职能分工，对政府投资的管理进行相互监督。
审计机关要依法全面履行职责。完善重大项目稽查制度，建立政府投资项目后评价制度，对投资项目进行全过程监管，建立投资工程项目的社会监管机制，鼓励公众和新闻媒体对政府投资项目进行监管。
政府的职能要分清，职责要到位，责任要追究，各项监督机制能真正发挥作用。
7、充分依靠专业人士和中介组织。
这一方面表现在政府的专业管理机构主要由建筑师、工程师、律师等专业人士构成；另一方面，表现在政府除了自身对项目进行管理外，一般都按照规定的程序选择和委托相应的工程咨询公司来管理，政府实施监督。第三，所有的重要技术环节都有专业人士把关，工程中质量、技术、安全、成本等责任非常明晰，这些专业人士是在政府的严格管理之下或由专业协会、学会组织进行注册的，由于专业人士的风险责任制度、无限经济责任和责任保险制度的约束，形成了整个工程咨询行业人员必须向政府负责、向业主负责的运行机制，调动起了专业人士和机构的责任心，使他们成为工程质量、低成本完成的保证基石。既可以减轻政府管理投资工程的负担，也有利于投资目标的实现。
8、对经营性和非经营性政府投资工程实施分别管理
对经营性的政府投资工程，如供水、供电、供暖、排污、机场、道路、桥梁等基础设施和基础产业以及公共交通等应该实行以市场为主，提高融资能力，加大开放的力度。管理的重点是规范市场，保证质量和安全。
对非经营性政府投资工程，如政府办公楼、医院、学校等公益性工程，应按照投、建、管、用分离的指导思路，建立非经营性政府投资工程管理机构或委托公司进行管理。在管理特点上突出“集中的专业化项目管理”，并严格遵守管理规则，发挥市场机制的作用，充分利用各类工程承包企业和中介机构。
管理的重点是要把钱用好，把事办好，收到最大效果。